(Sydsvenskan 1/12 2005)
Lokala demokratin 1:
Tio förvaltningar stöpta i samma form
Det biter lite i kinderna under cykelfärden till Mellanheden; det är en vacker kväll med snabbt sjunkande sol, men klockan sex har ledamöterna i Västra Innerstadens stadsdelsfullmäktige bänkat sig inomhus bakom sina namnskyltar på Gyllebogårdens entréplan. Vävstolarna har förts åt sidan, det är ljusrörskänsla i rummet och terapiarbeten på väggarna.
Mötet klaras av snabbt. Sex korta punkter i protokollet, yttranden i enlighet med föreliggande skrivelser; formaliteter bara, ingen debatt den här gången. Ordföranden Bengt Forsberg (s) trippar hastigt igenom dagordningen. Om inte vice ordföranden Elisabeth Elgh (m) hade pratat i sju minuter hade allting varit över på fem. De sex åhörarna reser sig och går ut i skymningen.
Vad ska det bli av demokratin? Är den redan reducerad till kostymuppgörelse bland näringslivslobbyister i Bryssel eller kan den också vara ett animerat samtal om trygghet och barnkultur på en åttavåningsskuggad återvändsgata i en blåsig del av Malmö?
Det pratades om kommunal demokrati när stadsdels- eller kommundelsreformen infördes runtom i Sverige, om att decentralisera, föra politikerna närmare väljarna; man fick lära sig nya, långa ord som underifrånperspektiv. Gävle var tidigt ute liksom Örebro. Först när de flesta pilotfallen från 1980-talet hade reformerat reformen, och i många fall skrotat den, hoppade storstäderna på. Malmö delades 1996 in i tio stadsdelar med egna politiska församlingar och förvaltningar (för bl a skola, socialtjänst och äldreomsorg) och på något märkligt sätt har denna organisatoriska förändring just här blivit så ideologiskt inflammerad att politiska partier har trott sig kunna vinna val på att vara för eller emot den.
De som inte röstar är de som är mest beroende av kommunen för sin välfärd, sa kommunstyrelsens ordförande Ilmar Reepalu (s) när jag intervjuade honom 1998. ”I våra basorganisationer, bland arbetsplatsombud och hemmafruar, har det länge sagts att de själva vill vara med och tala om hur trafiken och skolan ska fungera i den egna stadsdelen. Det handlar om att inte stjäla beslut från människor utan att fatta dem så nära människor som möjligt.”
Men Carl-Axel Roslund, då oppositionskommunalråd (m), avfärdade projektet: ”Det här är ett sätt att arbeta som passar den socialdemokratiska partiapparaten sällsynt väl. Vi är avundsjuka på deras Folkets hus-föreningar. Stadsdelsreformen är det köttben deras lokala ombud behöver för att springa några varv extra.”
När jag nu tar den spegelklädda hissen upp till kommunalrådet Kent Andersson (s) i stadshuset i Malmö möts jag av ett sänkt tonläge. Halvt på skämt säger han visserligen att han skulle välkomna om borgerligheten än en gång gick till val på en organisationsfråga som väljarna struntar i. Men Anderssons nya uppdrag är att finna en kompromiss: det finns både ett öppet och ett latent missnöje med stadsdelskonstruktionen och han leder den lilla parlamentariska grupp, som ska utvärdera det som hänt och som till sommaren ska komma fram med nya förslag med hållbarhet bortom eventuella maktskiften i kommunen.
Finns det någon Malmöbo som presenterar sig som boende i Västra eller Södra Innerstaden? Likt kolonialherrar böjda över Afrikas karta ritade stadsdelsarkitekterna streck och linjer så att de fick ihop tio administrativa enheter. Och om detta skulle föreställa lokal demokrati undvek man dess kärna: representativiteten och legitimiteten. Stadsdelsfullmäktige valdes inte lokalt utan speglade kommunalvalet med samma mandatfördelning som i det centrala fullmäktige; partierna skickade in företrädare från annat håll, ibland utan påtagligt engagemang för den anvisade stadsdelen, och medan politikerna bläddrade i sina handlingar stod en handfull åhörare längst bak i lokalen och käkade de framdukade ostmackorna och kanelbullarna. Utan doften från kaffekannan hade de förmodligen inte hittat dit.
I Helsingborg infördes kommundelssystemet 1991 och togs bort samma år. I Lund fick man kommundelsnämnder 1996, som sedan avvecklades 1999 . Enligt Henry Bäck, professor på förvaltningshögskolan i Göteborg, visar de allra flesta utvärderingarna av stadsdelsreformerna i Sverige samma sak:
”De uttalade målen om medborgerligt engagemang har inte uppnåtts. Det var fel tänkt från början. Man har inte haft direkta val till kommundelarna och man får inte något inflytande om man inte får välja.”
I Hyllie stadsdelsförvaltnings bruna tegelsal med skånska rapslandskap och vita moln på långväggen samlas stadsdelens fullmäktige redan klockan fem, en tidpunkt som knappast är avsedd att ge storpublik. Två av de fyra åhörarna har tidigare under dagen demonstrerat mot en omplacering av några anställda, en fråga som fått medial uppmärksamhet.
Stadsdelsfullmäktiges ordförande Freddie Åkerblom (s) leder farbroderligt förhandlingarna. Stadsdelschefen Bo Sjöström rapporterar om läget i omplaceringsfallet. Han redogör också för synpunkter i en ny granskning från skolverket. ”Det ser ganska bra ut, trots allt,” säger han med en formulering som på ett nästan självlysande sätt sammanfattar socialdemokratins syn på Malmö.
Var det oro för sjunkande valdeltagande som låg bakom stadsdelsreformen? Ville man ha ett livligare samtal på det lokala pizzeriatorget eller handlade det helt enkelt om att få ut kommunal service till lägre kostnad? Det senare är faktiskt mindre sannolikt. Även om man kunde få ett bättre samarbete mellan t ex skola och fritid drog uppbyggnaden av tio nya förvaltningar med sig avsevärda kostnader.
Socialdemokraternas stadsdelsguru Anders Rubin förklarade 1998 att teori och praktik skulle skiljas åt; medan hjärntrusten producerade ideologi i stadshuset skulle de tydligen mindre reflekterande tjänstemännen i stadsdelarna lösa de vardagliga problemen. På ytan gavs stans delområden stora befogenheter att utveckla skolan och omsorgen om de gamla. Det nämndes nog aldrig som ett argument, men man skulle ju också kunna tänka sig att en kommunsprängning gav upphov till konkurrerande analyser och arbetsmetoder; att stadsdelsreformen släppte loss nya idéer, att folk stimulerades att tänka annorlunda och säga vad de tyckte när det nu inte längre fanns någon central nämnd för varje fråga.
Vad som hände i praktiken var att det ekonomiska ansvaret skickades ut från stadshuset till lokala chefer och underchefer. Man fick tio strömlinjeformade stadsdelsförvaltningar med ängsliga sidoblickar på varandra. Debatten och de skilda arbetssätten blev det inte mycket bevänt med. De tio stadsdelsfullmäktige agerade i stort som miniversioner av kommunfullmäktige och i stadshuset blev Ilmar Reepalu en ny Nils Yngvesson, dränkt i styrelseuppdrag.
Delvis skyller Kent Andersson maktkoncentrationen på medierna: de vill ju alltid ha Reepalus kommentar, även när han inte har någon. Och med alla dessa förvaltningar och stadsdelspolitiker, och en morgontidning mindre i brevlådan, har den journalistiska bevakningen av kommunalpolitiken dessutom tunnats ut.
När demokratin skulle aktiveras och verksamheter flyttas närmare medborgarna blev allting i stället mer ogripbart. Så var ska man nu gripa tag?
(Sydsvenskan 2/12 2005)
Lokala demokratin 2:
Demokratin måste hitta nya vägar
Stadsdelsreformens syfte var att vitalisera demokratin; gräsrötterna skulle gödslas, lokalpolitikern stå i väljarens Konsumkö, verksamhetens förslagslådor fyllas.
I viss mån kunde det uppfattas som en senkommen reaktion på den byalagsaktivism från 1970-talet, som flertalet politiker på den tiden hade känt visst obehag inför. På 80-talet skulle den traditionella politiken förnyas och kommunens service samtidigt decentraliseras. På 90-talet fick den här tanken administrativ form i Malmö.
Det har vilat sörgårdsromantik och skendemokrati över hela stadsdelsprojektet, säger nu oppositionskommunalrådet Thorbjörn Lindhqvist (m).
Stadsdelsorganisationen har varit bra på att hålla budgeten, menar kommunalrådet Kent Andersson (s), men med demokratin har det inte gått något vidare och han tror att människor egentligen är rätt ointresserade av hur kommunen organiseras. Till sommaren ska en kommitté under Anderssons ledning ha fått fram en ny plan för hur Malmö ska skötas framöver.
Sammanträdena i Rosengårds stadsdelsfullmäktige har varit lite speciella. Vid något tillfälle, som när en teaterverksamhet lagts ner, har många människor kommit för att visa sin upprördhet. Men oftast sitter det bara några inkallade tjänstemän på åhörarstolarna. De senaste gångerna jag har varit där har jag räknat till en respektive noll företrädare för allmänheten.
Samtidigt är mötena långa; två timmar, tre timmar… Delvis beror det på att flera av politikerna är oerfarna och okunniga om mötesteknik. En kväll uppstår också förlägen tystnad när en socialdemokratisk företrädare föreslår att budgetsiffrorna ska förenklas så att det redovisade underskottet blir detsamma varje månad eftersom det då blir mycket lättare att komma i håg. Vid ett annat möte pågår ett intensivt mobilringande efter en ledamot som underlåtit att lämna återbud; om denne inte dyker upp riskerar majoriteten att förlora en votering.
Mitt i alltihop sitter Andreas Konstantinides, fullmäktigeordföranden (s). Han är även integrationsansvarig tjänsteman i kommunen och därmed i princip jävig varenda gång han ikläder sig politikerrollen i Rosengård. De tio stadsdelsordförandena hör till samma parti, deras politik är synkroniserad, men Konstantinides väljer att uppträda som ett slags lokal miniborgmästare, som lovar saker i pressen innan de ens har dykt upp på fullmäktiges bord. Han skiljer sig även genom att plocka ut dubbla löner; han tar inte, vilket annars är kutym, tjänstledigt från sitt vanliga jobb när han under normal arbetstid i stället sköter sin avlönade politikersyssla.
Att bli stadsdelspolitiker har i Malmö varit en väg till visst inflytande under en period då politiken generellt sett retirerat för marknaden och politikerföraktet fått såväl rimlig som orimlig näring.
Mycket har hänt med Malmöpolitiken sedan maktens sysslor en gång i tiden fördelades mellan cementen och betongen, mellan bolagshögern och den institutionella socialdemokratin. Med stadsdelsreformen påskyndades en avideologisering av den kommunala debatten. I stadshuset producerades nu alltfler pärmar med målstyrning och budgetkontroll. Konflikterna skickades i väg till tjänstemännen i Husie och Fosie och Kirseberg: är du missnöjd, ring då inte oss som beslutar, kontakta dem som verkställer.
Och nu ska allt organiseras om igen, helst på ett sätt som flertalet partier kan ställa upp på. De stora sociala skillnaderna mellan olika stadsdelar väcker nya frågor om var beslut bör fattas, lokalt eller centralt. Vilka opinioner ska förstärkas, hur ska makt utövas?
Naturligtvis handlar det om demokratins väg. Kommer allt att medialiseras till en envig mellan Ilmar Reepalu och Thorbjörn Lindhqvist? Är decentraliseringens tid förbi nu när ingen längre pratar om den? Har administration och varumärkestänkande slutgiltigt suddat ut politik och värdedebatt?
När stadsdelsreformen infördes i Malmö 1996 fanns det moderater i Limhamn som såg detta som en möjlighet att få folkomrösta på Limhamns torg och bilda egen kommun med Vellingeskatt. Lite oväntat ebbade den diskussionen ut samtidigt som stan skiktades alltmer och stora skattesummor överfördes till de kvarter där arbetslösheten ökade och skolorna sprack i sina sömmar. Om det finns en tendens i dagens svenska kommundebatt går den, liksom i den danska, i riktning mot sammanslagningar. Det är väldigt få små enheter som klarar sig själva.
Bakom alla administrativa konstruktioner gömmer sig frågan om det längre är möjligt att tänka sig ett samhälle med gemensam värdegrund. Vad skulle vi kunna enas om?
Men man kan också vända på det: vem vill med sin röst och sin skatt bidra till något som inte längre uppfattas som gemensamt?
De engagerade medborgare som politikerna säger sig vilja ha märks mellan valen mest som insändarskribenter. Decentralisering och lokalt engagemang kan förstås definieras på så många sätt, både inåtvänt och utåtriktat, för några är det ett medborgarkontor, för andra ett medborgargarde, men stadsdelsreformen har åstadkommit väldigt lite för att stimulera den diskussionen.
Om vi går mot ökad splittring och segregation, och utgår från att den är oundviklig, och beskriver den som sådan, kommer den kanske snart att leda till bildandet av Bellevues privata villakommun och Herrgårdens islamiska republik.
Thorbjörn Lindhqvist anser att uppspaltningen av stan har skapat tio småkommuner med begränsat intresse för vad som sker på andra sidan gränsen. Kent Andersson tycker att det ligger en värdering i att påstå att samhället håller på att gå sönder; helheter kan också skapas av smådelarna. Han pratar om lokala identiteter och att låta grupper runt hörnet få större inflytande – oklart vilka, oklart hur.
Det lär bli en uppochnervänd valrörelse i Malmö om socialdemokratin vill ha mer av lokalt självstyre och moderaterna propagerar för helhetens sociala ingenjörskonst.
Den nya Malmömodellen efter valet kan mycket väl bli en kombination av centrala facknämnder och lokala förvaltningar. Men precis som när det gäller kulturpolitiken, där man i decennier har bråkat om fastigheter och huvudmannaskap i stället för att intressera sig för just kulturen, har stadsdelsdemokratin blivit en formfråga som vänder bort uppmärksamheten från innehållet: varför arbetar så få Malmöbor, varför är det så många ungdomar som inte klarar nian, varför är brottsligheten så stor?
Den icke-integrerade staden klarar självklart av sin delning utan formaliserad klyvning. De krafter som drar isär äger en inre dynamik, de kreativa motrörelserna är alltför få. Men med tio stadsdelsförvaltningar – är man nära ser man tydligare – hade man ändå kunnat öppna för minst tio olika problemformuleringar och tio olika lösningar; för att testa och jämföra, för att väcka engagemang. Nu kvarstår trots imagebygget kring torso, bro och högskola intrycket att Malmö stad i sin verksamhet premierar problemförnekelse, likriktning och låg takhöjd i debatten.
Organisera bort detta, den som kan.